LA PRODUCTIVITE SOCIALE DES CONTROVERSES

Pierre LASCOUMES
CNRS, Groupe d'analyse des politiques publiques, Ens-Cachan

Intervention au séminaire "Penser les sciences, les techniques et l'expertise aujourd'hui", 25 janvier 2001

Les exemples de controverses récentes montrent les problèmes qui se posent lorsqu'il y a superposition d'incertitude scientifique, de stratégies divergentes d'acteurs et d'une forte mobilisation sociale. Cet article envisage ces situations, comme une anomie sociale mais comme un processus d'apprentissage. C'est à dire comme une expérimentation grandeur nature qui permet à la fois la reformulation des problèmes, l'acquisition collective de connaissances, une évaluation plurielle des risques, l'apparition de nouveaux acteurs et la transformation des groupes existants. Cette dynamique permet de rendre politiquement traitable dessituations complexes où l'expertise scientifique et l'autorité politique classiques s'avèrent insuffisantes. De nouvelles modalités d'expertise pluraliste sont aujourd'hui mises à l'épreuve même si leur conditions de validité sont encore à préciser.

Les exemples de situations problèmes difficilement gouvernables se sont multipliées ces dernières années (déchets nucléaires, sang contaminé, hépatite C, OGM,ESB). Leur point commun est de combiner incertitude scientifique, stratégies divergentes d'acteurs et forte mobilisation sociale. Les interactions entreces facteurs créent une situation de controverse. Le sujet de cet article est d'envisager ces situations de controverse non comme une anomie sociale mais comme un processus d'apprentissage. C'est à dire comme une expérimentation grandeur nature qui permet à la fois la reformulation des problèmes, l'acquisition collective de connaissances, une évaluation plurielle des risques, l'apparition de nouveaux acteurs et la transformation des groupes existants . C'est un immense chantier jamais achevé car régulièrement réactivé par des données nouvelles qui viennent résorber ou intensifier l'incertitude. Mais cette dynamique a l'avantage de rendre politiquement traitable des situations rendues complexes par l'absence de savoirs stabilisés et l'hétérogénéité des acteurs et des enjeux impliqués. L'expertise scientifique classique ne parvient pas à cantonner de telles situations, pas plus que le discours pragmatique des ingénieurs vendeurs de solutions clé en main, ou l'autorité politique classique des acteurs légitimés par l'élection. C'est pourquoi de nouvelle modalités d'expertise pluraliste sont aujourd'hui mises à l'épreuve.

Mais en sens inverse nous ne croyons pas que le développement d'une controverse peut être assimilé à un ensemble d'échanges entre des sujets raisonnables dont les interactions feraient émerger progressivement une objectivation parfaite d'une situation problème et déboucherait spontanément sur la meilleure solution possible. Les travaux sur les controverses socio-techniques ont au contraire montré à quel point le déroulement des controverses repose sur des activités de sélection et d'évacuation d'acteurs et d'arguments, assorties de leurs retours plus ou moins efficaces : "dans une controverse rien n'est plus important que que les mécanismes par lesquels se fixent l'identité des participants, les rôles qu'ils jouent et les sujets qu'ils abordent". Les positions, les intérêts et les arguments s'assemblent et se confrontent en situation beaucoup plus qu'ils ne préexistent aux échanges. L'observation empirique de nombreuses controverses socio-techniques montre que le modèle habermassien de découverte progressive d'une vérité par la seule délibération se révèle très idéaliste. Dans la ligne tracée par la sociologie de la traduction, nous nous attachons auprocessus de la controverse et aux différentes activités qu'elle suscite. Le préalable à cette démarche est la rupture avec les conceptions négatives des controverses. Arie Rip a particulièrement bien montré comment une situation problème traitée par la voie d'une controverse en ressortait mieux articulée dans ses composantes et consolidée dans ses effets sur les acteurs et les issues . La controverse n'est pas pour lui un moment d'anomie sociale, elle est au contraire une démarche susceptible de construire la solidité des projets. Mais encore faut-il que la controverse ait pu être développée, c'est à dire organisée et menée jusqu'à son terme. Classiquement les décideurs publics après avoir amorcé le processus craignent de le voir les conduire vers d'autres solutions techniques ou vers des engagements financiers ou politiques plus lourds que ce qu'ils avaient initialement envisagé. C'est le cas pour le projet canal Rhin-Rhone où des annonces gouvernementales sont faites avant la remise du rapport qui remet en cause l'opportunité du projet. Ou pour les autorisations en matière d'utilisation des OGM où des décisions favorables ont été prises avant la tenue de la Conférence de citoyens.

Controverses et apprentissage

1 - la productivité sociale des controverses.

Les situations de controverse sont ordinairement perçues négativement. E. Neveu a montré dans son analyse des mouvements sociaux la facilité avec laquelle le regard commun aussi bien qu'expert tend à pathologiser les conflits sociaux leur reprochant un fondement ou au contraire en raison d'un défaut de pédagogie des acteurs dominants. La controverse est ainsi classiquement perçue comme une lacune du modèle de "l'instruction publique" : le savant ou le politique n'ont pas voulu ou réussi à se faire comprendre du citoyen ordinaire. Au mieux, elles seraient une perte de temps, au pire elles dénoteraient une pathologie sociale. Elles seraient le signe de rapports sociaux irréductiblement conflictuels sourds à toute raison. Une opposition stérile où s'épuiseraient des positions de prestance ou des rapports de pouvoir entre "anciens et modernes"," libéraux et jacobins ", etc. Les controverses ne seraient aussi qu'une surface, un symptôme d'enjeux particularistes inavoués et inavouables qui entretiendraient à dessein des oppositions pour mieux se positionner sur d'autres plans. Elles constitueraient un type d'interaction perverse.

Notre analyse est inverse à ces positions idéalistes qui veulent ignorer l'hétérogénéité du social, la confrontation constante de différences et les relations multiples de négociation et d'ajustements temporaires qu'elles suscitent. Dans les situations démocratiques ouvertes qui ont pris une certaine distance vis à vis des rapports d'autorité classique du politique et de la science, les exigences de discussion et les besoins de compréhension conduisent à envisager positivement les controverses. C'est à dire à les considérer comme des situations productrices d'effets enrichissant les rapports sociaux. Aujourd'hui la mesure d'un phénomène aussi rationnelle soit-elle, l'expertise savante modélisant son explication des causes et les moyens de la transformer, ou bien l'affirmation déterminée d'un volontarisme politique, tous ces discours d'autorité sont souvent insuffisants pour répondre aux questionnements de citoyens sinon éclairés du moins concernés. Le traitement social d'un nombre croissant de situations exige le passage obligé par un temps de controverse publique. Et toute tentative pour ignorer ces échanges, pour réduire ces processus à de simples formalités, ou à une procédure creuse bien qu'obligatoire, toutes ces démarches défensives se retournent souvent contre ceux qui s'imaginent "connaître la chanson " et savoir " tirer les ficelles ". En 1989 la première vague de protestation contre la décision autoritaire du choix des lieux d'enfouissement des déchets nucléaires, ou, la même année, la tentative d'imposition unilatérale du tracé initial du TGV sud-est atteste des changements à l'oeuvre. Les impacts politiques et économiques de ces grands conflits montrent aussi les risques générés par le mépris des controverses.

En sens inverse, nous allons montrer qu'une situation de controverse peut être productive dans la mesure où elle rend tangible la co-existence de cadres de connaissance différents permettant de penser et de traiter les situations d'incertitudes scientifiques, mais aussi sociale. Des systèmes divergents d'observation et de compréhension du réel peuvent se manifester ici, alors qu'ils sont le plus souvent masqués ou déligitimés par les cadres dominants (scientifiques, politiques,administratifs, économiques) . Qu'il s'agisse de décrire la situation problème, d'en présenter une explication causale ou de justifier les voies d'action envisagées, les critères mobilisables après une controverse aboutie apparaissent beaucoup plus diversifiés et sont productifs de nouvelles perspectives. La controverse rend les situations gouvernables dans la mesure où elle facilite la délimitation et la hiérachisation des divers problèmes à traiter ; où elle tisse des réseaux d'acteurs hétérogènes, mais temporairement stabilisés ; et où enfin, elle a une vertu exploratoire de recherche expérimentale de solutions par essai-erreur. Dans cette perspective le développement d'une controverse s'inscrit bien dans une "activité de gouvernance",dans un "travail de gouvernabilité " .

2 - La controverse est un moyen d'évaluation d'un enjeu

Cette évaluation de l'ampleur d'un enjeu s'accomplit par la combinaison de trois types d'inventaire, celui de l'ensemble des dimensions de la situation, celui des investissements effectués par les différents types d'acteurs mobilisés, celui enfin des diverses solutions qu'ils sont capables d'envisager. L'évaluation n'est possible qu'à deux conditions, d'une part si toutes les positions sont traitées, au moins dans un premier temps, sur un mode équivalent, et d'autre part, si le déroulement de la controverse ne s'accompagne pas de fermeture progressive et laisse toujours une place à des points de vue émergents aussi marginaux soient-ils. Ces activités d'inventaire ne sont pas un tri entre le vrai et le faux, le légitime et l'illégitime, elles constituent au contraire une mise à plat qui doit rester la moins normative possible .
- Tout d'abord, la controverse doit permettre d'inventorier les dimensions d'un enjeu. Et celui-ci ne doit pas être réduit à ses aspects les plus visibles, les plus manifestes. Les mobilisations suscitées par l'implantation des grands équipements(autoroutes, TGV, aéroport, stockage de déchets dangereux) ne s'expliquent pas seulement par la crainte des nuisances ressenties par les populations riveraines. Elles sont indissociables des investissements effectués par les populations sur les territoires concernés et des alliances qui se nouent entre élus locaux, associations et responsables nationaux techniques et politiques. De même contrairement à une dynamique cognitive bien connue, chaque situation de controverses ne peut être ramenée à un cas d'école bien connu qui fournirait des méthodes déjà éprouvées afin de réduire les tensions émergeantes. Malgré l'importance des risques sanitaires, l'épidémie d'ESB n'est pas assimilable à celle du VIH, pas plus que le choix des sites d'enfouissement des déchets nucléaires n'est équivalent aux négociationsd'un tracé de TGV. Entrer dans la controverse, lui permettre de se développer, l'étoffer c'est vouloir dépasser aussi bien les dimensions spectaculaires que les perceptions routinières.
La controverse enrichit ainsi le sens d'une situation. Tous les grands projets d'aménagement et plus largement de transformation du social partent par nécessité de la sélection d'un certain nombre d'objectifs, légitimés en termes de "besoins". Ces derniers peuvent être aussi bien ceux d'un organisme public cherchant à étendre ou renouveler son champ d'action (élargissement des politiques de lutte contre les stupéfiants, modernisation des moyens de transport, résolution du problème des déchets nucléaires), que ceux observés dans une population et reformulés dans l'agenda politique (nouvelle épidémie, précarité, absence de statut du concubinage). Ces délimitations et formulations initiales s'accomplissent dans des cercles fermés (cabinets politiques, administrations centrales, direction des entreprises publiques, etc.), le "forum constituant" . Mais tout processus de décision exige un travail d'ouverture, de diffusion, ne serait-ce qu'en raison de la mobilisation d'acteurs divers qu'il est nécessaire de susciter pour faire aboutir le projet ou garantir a minima sa réception sociale. Décider c'est ouvrir la "boite de Pandore" en permettant à des acteurs et des enjeux jusque là tenus à distance de s'engouffrer dans la dynamique et de prétendre y tenir un rôle : le "forum officieux". Toutes les contestations sur les tracés de TGV ont rendu tangibles le problème des dessertes locales. Si pour la direction de la SNCF, le but était de relier Paris à Nice ou Strasbourg dans le meilleur délai, elle dû chaque fois élargir ses objectifs et trouver des compensations pour les transports locaux. J. Lolive parle justement de "myopie à l'égard des territoires d'implantation" pour rendre compte de la " déchirure des tissus urbains et agricoles" causée par le TGV et de la non-prise en compte des besoins de communication locaux. La controverse permet aussi de souligner l'impact environnemental, classiquement sous-estimé dans les grands projets. Ainsi dans les Bouches-du-Rhône 70% du premier tracé de TGV passait par des zones inventoriées comme présentant un intérêt écologique . En matière de stockage de déchets industriels ou nucléaires les promesses de ressources financières pour les collectivités locales n'ont pas été suffisantes pour rétribuer l'atteinte symbolique à l'image du territoire. De même, lors du conflit lié au projet de construction d'un barrage sur le Gardon où l'enjeu de l'engloutissement d'anciens cimetières pourtant désaffectés s'est révélé aussi lourd de conséquences que la disparition de surfaces cultivables .

La controverse contribue ensuite à l'évaluation d'un enjeu en faisant apparaître sur la scène publique des nouveaux acteurs. Elle redistribue les positions dans les configurations d'acteurs publics et privés déjà en place. Dans un premier cas de figure, il s'agit d'acteurs qui ont été jusqu'alors cantonnés dans les coulisses de la situation-problème et qui trouvent là l'opportunité d'entrer en scène avec un rôle légitime. Dans un second cas de figure, ces acteurs sont le produit direct de la controverse qui les a mobilisé et conduit à se structurer faute d'organisation préexistante satisfaisante. L'exemple de la contestation du TGV sud-est est exemplaire de ce double processus. Dans un premier temps, les premières études réalisées, la SNCF amorce en juillet 1989 une concertation avec les seuls grands élus, aussi institutionnelle que discrète. Dans un second temps, au début de l'année 1990, après des fuites sur le tracé et la révélation de l'existence de ces contacts de haut niveau, une flambée de mobilisation se produit où se joignent dans un front hétéroclite, les élus communaux et départementaux, les assocations de protection de l'environnement, des représentants des viticulteurs et de producteurs de primeurs, avec dans certaines zones une prolifération d'associations de riverains. Cette démultiplication des acteurs et des revendications provoque l'arrêt du projet et conduit à une remise à plat générale. Une mission de conciliation est nommée en août 1990 afin d'offrir aux populations menacées " une brochette d'interlocuteurs neufs". Mais cette opération rattrapage qui dure jusqu'au début 1991 est insuffisante pour réduire le conflit. Et parallèlement les acteurs locaux assoiciatifs et politiques se structurent. L'UDA, une association locale mêlant agriculteurs et résidents se constitue début 1990 et mène des actions de protestations radicales qui durcissent le contexte. Peu après une coordination plus étendue (la CARDE ) est créée, l'UDA y adhère quelques mois plus tard. Si la CARDE fédère des goupes très divers sur le thème de la défense du paysage provençal, elle amorce une nouvelle représentation associative qui vient concurrencer l'organisation régionale plus ancienne peu impliquée dans la contestation. De plus la CARDE évolue et en quelques mois reformule ses objectifs de coordination départementale en une association régionale s'attachant à exprimer un intérêt général régional. Elle devient alors FARE-SUD et tiend un rôle décisif dans la troisième étape où un "collège d'experts" pluraliste nommé en mai 1992 mène les négociations qui mènent à la normalisation progressive de la crise deux ans plus tard.
Dans son analyse de la controverse sur l'extension de l'aéroport de Roissy (1992-1996), A. Siné met en évidence la constitution et les effets de trois configurations d'acteurs qui produisent trois interprétations successives du problème : la première technique (logique de productivité animée par les techniciens), la deuxième publique (logique de mobilisation locale menée par les élus et les associatifs), la troisième politique (logique de domination où ministres et grands élus imposent leur choix dans un contexte de division des groupes locaux).

Enfin, la controverse doit permettre d'inventorier la multiplicité des sytèmes d'interprétation élaborés par les divers acteurs en fonction de leurs expériences et de leur savoir-faire. Elle doit être l'occasion d'élargir les points de référence par la recherche des multiples solutions envisageables pour résoudre un problème élargi dans ses dimensions et épaissi par la mobilisation d'acteurs non coordonnés. Lorsque est relancé en 1995 le projet du canal Rhin-Rhône (en gestation depuis une quarantaine d'année), une commission de " cinq experts indépendants " est chargée d'organiser une vaste consultation locale afin de déterminer les modalités de réalisation de l'ouvrage. Mais progressivement le dispositif délibératif a suscité un déplacement des débats sur les problèmes d'impact de l'ouvrage au plan économique, environnemental, politique et culturel. L'occasion est fournie à des acteurs nouveaux de prendre la parole. Ils introduisent dans les débats des informations jusque là négligées dont la mise en relation aboutit à une réévaluation complète du projet initial. C'est finalement la question politique de l'opportunité du canal qui se substitue aux enjeux techniques des conditions de réalisation. Et l'effet de la remise en débat sera tel que le gouvernement Jospin annoncera dans ses premières mesures le renoncementà ce projet. Cet exemple est intéressant dans la mesure où il montre la capacité du politique à rompre avec les puissants effets d'inertie qui ici étaient créés par l'existence d'une déclaration d'utilité publique antérieure, l'importance des investissements économiques déjà réalisés, et par l'appui d'acteurs territoriaux puissants, a progressivement vu se dissoudre l'essentiel de ses appuis politiques.
Les débats publics à l'occasion du projet de TGV Rhin-Rhone fournissent un autre exemple de réouverture de la "boîte noire" des solutions techniques, depuis l'ouverture de la liaison Paris-Lyon le modèle TGV ne donne plus lieu à discussion. Il n'est pas la meilleure des solutions possibles, il est "la" solution. Ici une autre option qui avait été écartée initialement a pu être réintroduite, celle de la technique pendulaire . Dans un contexte de pénurie de fonds publics, de mobilisation de nouveaux acteurs politiques (collectivités locales, groupes dedéfense de l'environnement, associations de résidents,), et de développement des controverses sur l'ensemble des projets TGV, les procédures participatives ont fourni une occasion pour la relance d'une solution alternative et sa popularisation. L'option n'est certes défendue que par des minoritaires et fermement critiquée par la SNCF, mais dans les échanges publics elle devient un point de passage obligé par rapport auquel tous les intervenants sont désormais tenus de se situer.
Une des façons de rouvrir le débat sur d'autres façons de problématiser un enjeu se trouve dans la recherche systématique d'autres solutions déjà testées dans d'autres lieuxet d'autres circonstances et elle dans la relance d'expérimentation. C'est le cas pour la gestion les déchets nucléaires, où après une forte contestation et la décision d'un moratoire, la loi de 1991 est venue relancer les options de recherche et créer des structures de concertation locales. Une démarche de même type a été retenue pour l'utilisation des OGM par la mise en oeuvre concrète d'une démarche de précaution limitant les usages et acompagnant d'un suivi précis les tests de mise en culture, etc.

On le voit l'analyse en termes de controverse permet de sortir des représentations monolithiques des conflits. Elle s'attache à faire ressortir les activités diverses d'enrichissement et de reformulation des enjeux initiaux, la dynamique des jeux d'acteurs enrôlés selon les séquences sur des modes variables, enfin, elle souligne la diversité des problématisations concurrentes faites de la situation.

3 - La controverse est un processus d'apprentissage

La controverse lorsqu'elle est développée génère un processus d'apprentissage qui reconfigure les rapports entre acteurs, le contenu et les formes de leurs échanges. Dans ce sens la confrontation en public des points de vue a une valeur heuristique qui se traduit au moins de trois façons, d'une part elle fait s'affronter discursivement des divergences entre différents types d'expertise ; d'autre part elle pousse les acteurs politiques à se positionner précisément sur leurs positions et leurs alliances ;enfin elle permet la diffusion des résultats de l'expertise profane vers les citoyens les moins concernés. Dans la dynamique de la controverse, chacun est invité à entendre les autres, à répondre précisément à leurs arguments et à formuler des contre propositions. Adopter une stratégie de type" forteresse assiégée " (je défends coûte que coûte mon point de vue initial), ou de type " pull sur la chaise " (je signifie une présence a minima en m'exprimant le moins possible pour éviter de me trouver engagé) sont des attitudes particulièrement peu productives et qui desservent en général ceux qui s'y livrent.

La controverse modifie tout d'abord le rapport entre points de vue experts et profanes. Contrairement au modèle de l'instruction publique où les seconds ne peuvent qu'être éclairés par les premiers sans apport en retour, la mise en débat public démontre que chacun de ces acteurs détient des savoirs spécifiques (une capacité de diagnostic, une interprétation des faits, un éventail de solutions) qui s'enrichissent mutuellement. Dans le cours d'unecontroverse il apparaît très vite que le cadre d'analyse des experts initiaux s'avère incomplet et que des questions délaissées ne sont pas systématiquement secondaires ou anecdotiques. Au cours de la confrontation de nouveaux enjeux sont identifiés qui donnent lieu à de nouvelles connaissances et modifient les interactions entre les acteurs impliqués. La conférence de citoyens sur les OGM a montré à quel point des profanes étaient susceptibles de s'approprier un savoir complexe et de le discuter. Leur questionnement n'a pas été une accumulation de point de vues particularistes (consumériste, environnementaliste, etc.), mais ils ont fait preuve d'une grande capacité cognitive à s'approprier des problématiques généralistes sur le développement des technologies et l'appréhension des risques. P.B. Joly rapporte un moment significatif qui s'est déroulé pendant les cessions de formation préalables à la conférence publique. Un orateur invite les membres du panel à "dépasser leurs préjugés pour adopter une approche plus rationnelle du problème". Il est aussitôt pris à partie pour le procès d'intention qu'il fait aux jurés et les échanges débouchent sur une mise en cause du caractère lénifiant des interventions censées les éclairer. Non seulement lesprofanes s'avèrent à déceler les propos biaisés qui leur sont adressés, mais surtout ils sont vigilants sur la validité du cadred'échange qui est constitué. Ce qui leur importe de pouvoir construire un cadre de débats contradictoire leur permettant de se forger un jugement. D''où leur vigilance sur les posssibilités de manipulation. L'apprentissage suppose enfin la création d'une symétrie temporaire des acteurs pendant le temps de la discussion. Situation qui n'existe ni avant la controverse pendant les phases d'instruction dans le "forum constituant" (prédominance destechniciens), ni après, durant la prise de décision conclusive dans le "forum décisionnel" (prédominance des politiques).

Dans le cas des TGV Sud-Est et Rhin-Rhone les riverains défavorables au projet mettent en évidence de nouveaux problèmes locaux (construction de remblais massifs, impact environnemental sur milieux naturels sensibles, ignorance des réseaux de transport de proximité) qui n'étaient pas envisagés dans les études initiales et dont la prise en compte modifie la donne. Dans le second exemple, il y aura également interconnexion de causes, les opposants au TGV s'appuient sur les données déjà rassemblées par les opposants au canal et ils complètent ainsi les expertises générales déjà élaborées (en particulier pour l'impact sur le réseau hydrologique).
Enfin, la controverse modifie les relations entre les citoyens directement concernés par l'enjeu et le reste de la population. La capacité des participants à la controverse à relier leurs débats avec des échéances et une mobilisation électorale est très importante. La cause s'élargit et les dimensions de l'enjeu peuvent être réappropriées par une audience plus large. Cette dynamique est d'autant plus importante que le déroulement de la controverse a "poussé à la tribune" les éluset les élites administratives ou techniques, modifiant ainsi le rapport de domination qu'ils entretiennent habituellement.

Au bout du compte nousconsidèrerons que le déroulement d'une controverse a étéproductif s'il parvient à stabiliser un réseau d'acteurs porteur d'un ensemble de connaissances et de projet d'action. Le processusdélibératif qui l'a structuré et a soutenu sondéveloppement peut être analysé comme une activité de"construction d'une volonté politique" . Plus précisément on peutanalyser ce nouveau type de dispositif comme la recherche de noiuveauxmodèles d'expertise pluralistes.

Des expertises pluralistes

Une des caractéristiques de la "société du risque" est la multiplication des actions d'information et de concertation dans les domaines marqués par de fortes incertitudes tant sur l'existence de risques (OGM) que su rl'acceptabilité sociale de ceux-ci (déchets nucléaires). Les procédures d'enquête publique, les commissions locales d'information sur le nucléaire ou les déchets industriels, la création d'une Commission nationale du débat public ou le recours récent à une Conférence de citoyens sur les OGM attestent d'un mouvement d'ouverture aux avis des non-experts en préalable à des décisions publiques sur des sujets controversés. Ces innovations répondent àune double insuffisance : celle des systèmes de représentation politique classiques chargés en principe de la définition du bien commun ; et celle de l'expertise scientifique et technique à laquelle a été pendant longtemps déléguée l'analyse des données d'un problème et la sélection des solutions. Globalement, l'action publique unilatérale est devenue de plus en plus difficile dans les domaines où les controverses scientifiques et sociales ne peuvent être réduites par des savoirs stabilisés et par des arbitrages fondés sur une notion abstraite de l'intérêt général. Le domaine de la gestion des risques est par excellence celui où aucune "bonne science", ni aucune "sage politique" ne parviennent à elles seules à élaborer des décisions acceptables.

1 - trois interprétations

Trois interprétations de ces phénomènes coexistent aujourd'hui. On peut y voir à un premier degré un progrès de la démocratie participative. Ces dispositifs de consultation enrichissent le débat public en éclairant l'opinion par la mise en circulation d'informations habituellement cantonnés dans des cercles fermés. Ils préparent aussi la décision publique en sensibilisant les acteurs politiques à l'ensemble des dimensions de l'enjeu qu'il s'agit de traiter. Une deuxième lecture tout à fait inverse considère au contraire ces dispositifs comme une nouvelle astuce des Etats modernes simulant le renforcement des droits démocratiques par des actions de communication manipulatrices. Celles-ci n'auraient pour finalité que la légitimation par le débat public de décisions dont le fond resterait toujours maîtrisé par les acteurs politico-administratifs habituels. Entre la promotion de l'assouplissement de l'Etatisme et la dénonciationd'un nouveau rideau de fumée technocratique, on peut tenter une troisième lecture qui envisage ces dispositifs comme des instruments délibératifs participant d'une démocratie procédurale mais qui reste vigilante sur leurs conditions de réalisation et leurs impacts .

Pour notre part, nous privilégions une troisième interprétation qui considère que ces procédures d'expertise collective ont tout d'abord pour intérêt de traiter les controverses en les envisageant comme un temps d'approfondissement de l'enjeu et d'apprentissage réciproque desacteurs. La sociologie des sciences a montré que le traitement de la controversepassait souvent par la constitution de "forums hybrides", selon l'expression de M. Callon et A. Rip, qui se caractérisent par une triple hétérogénéité. Celle d'acteurs disparates, individuels et collectifs, experts et profanes qui ordinairement s'ignorent et se caricaturent ; ils disposent là d'un espace légitime pour faire valoir leurs analyses, leurs intérêts et leurs valeurs. Cette confrontation met en circulation et en discussion un ensemble diversifié de faits et de savoirs, experts et profanes, mobilisés pour produire et valider les données ; cette dynamique enrichit les informations réciproques et reformate le problème traité. Enfin, ces forums utilisent des démarches diversifiées pour collecter leurs informations, les complémenter, pour organiser des confrontations, stabiliser les diagnostics, valider les résultats et inventorier les positions divergentes. Ces forums hybrides constituent ainsi des réseaux de connaissance et d'action. Ils réalisent une expertise collective qui s'accomplit par la combinaison d'une construction de connaissances scientifiques et techniques, la prise en compte des enjeux sociologiques et économiques des acteurs en présence, enfin, par la négociation de méthodes de travail. Ces "forums hybrides" ne sont donc pas de simples agoras, de simples lieux d'échanges verbaux. Ils se caractérisent par des opérations de sélection des acteurs et des données, par des épreuves validantes, des relations hiérarchiques et des décisions.

Le traitement politique des enjeux controversés aapparemment tout à gagner au passage par une mise en débat public. Et l'on peut faire l'hypothèse d'une nouvelle forme de légitimité de la décision publique. Aux cotés de la rationalité légale formelle de l'Etat de droit, et de la rationalité matérielle scientifique du juste état des connaissances, se dessineraiti une rationalité délibérative ou contre-technocratique. La validité d'une décision reposerait alors sur la qualité des débats qui l'ont préparé, sur la richesse des informations collectées, sur la diversification des points de vue recueillis et sur la solidité des accords passés entre les acteurs impliqués.

2 - Les conditions de validité de la délibération publique

Ces dispositifs délibératifs correspondent à la reconnaissance de nouveaux droits fondamentaux qui lient de façon indissociable, droit à l'information et droit à l'expression. L'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme en donne une excellente version. Toute la question est de savoir comment ne pas cantonner ces droits à des droits formels et ne pas réduire ces procédures à de nouveaux rituels d'adhésion? Ainsi malgré la réforme des enquêtes publiques en 1983 en matière d'environnement le dispositif reste très insatisfaisant. De même en matière de santé la participation des usagers aux Conférences régionales de santé et à l'élaboration des schémas d'organisation sanitaire et sociale reste une pure fiction. Dans quelle mesure ces nouveaux "forums hybrides" peuvent-ils échapper à ces antécédents? Trois ambiguités fondamentales entravent la productivité démocratique de ces démarches. Tout d'abord, on prétend associer le public en le plaçant dans un cadre formaliste, où les échanges s'accomplissent souvent par écrit et où les auditions sont menées dans un rapport hiérarchique. Ensuite, il n'y a en général aucun lien obligé entre les résultats de la consultation et les décisions ultérieures. De même les possibilités de recours judiciaires contre les modalités de déroulement ou lessuites de la consultation sont inexistantes contrairement à des pays comme la Suisse ou les USA. Enfin, un flou existe souvent sur le degré d'avancement des projets mis en consultation. Il est rare que le principe même du projet soit en cause (ce fut le cas pour la consultation sur le Canal Rhin-Rhone, mais grâce à un détournement progressif de la procédure), et le plus souvent les échanges portent essentiellement sur les modalités de réalisation (modification des tracés de TGV, suivi des effets de la dissémination d'OGM, négociation de compensations environnementales).

Divers moyens sont envisageables pour garantir une meilleure qualité des échanges. Tout d'abord le choix des représentants est déterminant. Il se fait empiriquement et il y a souvent une tension forte entre les critères de "capacité de représentation" des personnes et celle de leur "représentativité" de tel ou tel grouped'intérêt. Pour les commissions locales, ce sont en fait les priorités et les réseaux relationels des préfets qui déterminent les choix, c'est pourquoi leur degré d'ouverture est très variable. De plus, l'exercice du leadership dans ces groupes est un problème constant. Faute de guide méthodologique et, surtout, fautede savoir-faire préconstitué les pratiques de conduite du travail collectif divergent considérablement et tendent souvent à reproduire les fonctionnements technico-administratifs ordinaires. Ces deux aspects posent la question générale des conditions de productivité d'un acteur collectif.
Ensuite, ce qui est frappant c'est le flou des pouvoirs et des compétences attribués à ces groupes. Le vocabulaire utilisé est significatif de la difficulté à organiser l'action délibérative. Ce sont des possibilités plus que des devoirs qui sont énoncés : les forums "peuvent recevoir", "peuvent mener des actions d'information", "peuvent consulter". Les modalités d'action sont donc à construire collectivement, c'est pourquoi la négociation des méthodes est une question cruciale qui accapare souvent une partie essentielle du travail. De plus, il existe une forte dissymétrie entre les ressources dont disposent les différents acteurs, en termes d'accès à l'expertise, d'autorité juridique à se faire entendre, d'autant plus qu'il n'existe pas de recours extérieurs pour trancher les litiges de fonctionnement. Tous ces facteurs maintiennent les profanes dans une forte situation de dépendance.
Enfin, il y a une contradiction entre la souplesse du dispositif et sa productivité. Aucun objectif précisne fixe le type d'information qui doit être produit, ni les formes de circulation des propositions. Aucune obligation de résultat n'est déterminée. C'est pourquoi ces instances peuvent être facilement réduites à des espaces de cantonnement des controverses et de simple légitimation de processus sur lesquels elles restent largement sans prise.

Mais ces activités délibératives sont aussi des dispositifs d'apprentissage quis'efforcent de répondre à une double crise : celle des lieux de délibération politique classique dépossédés de beaucoup d'enjeux socio-techniques et économiques comme le nucléaire ou les OGM ; celle de l'expertise traditionnelle menée au nom de la seule raison technique qui n'a pas réponse à tout et dont l'autonomie de jugement est souvent captée par les connivences de la décision publique. Il faudra cependant beaucoup d'expérimentation et de travail de retour d'expérience pour que ces délibérations ne soit pas un nouvel arcane, un "tour de main" du pouvoir, et pour que la mise en public des incertitudes ne se réduise pas à l'ajout d'une "séquence obligée" dans un processus de décision inchangé.